Organização administrativa

Organização administrativa 
22/02/2011 - 09:35:44

1. Conceito de Administração Pública

 Administração Pública pode ser compreendida em sentido subjetivo e em sentido objetivo. Subjetivamente, inclui as atividades destinadas à satisfação do interesse público (exceto as legislativas e judiciais): serviços públicos, poder de polícia, fomento e intervenção direta na economia. Neste capítulo, será estudada a Administração Pública em seu sentido subjetivo, orgânico ou formal, isto é, o conjunto de unidades administrativas, dotadas ou não de personalidade jurídica, que têm por finalidade executar as atividades acima referidas.

2. Entidades

2.1 Conceito e classificação

Entidades são pessoas jurídicas, dotadas de direitos e de obrigações e encarregadas de executar determinadas funções, previamente determinadas por lei. A Lei 9.784/99 (art. 1°, § 2°, II) assim define entidade: “a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”.

As entidades podem ser políticas e administrativas. As primeiras são denominadas “entes federativos” e detém uma parcela do poder político, nos termos da Constituição Federal. Podem, assim, editar leis e instituir tributos. São elas: a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.

As entidades administrativas não têm poder político, mas apenas autonomia para gerir seus assuntos internos, nos termos de sua lei instituidora. São elas: as autarquias, as fundações, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as subsidiárias. Também foram criadas, nas últimas décadas, entidades como agências executivas, agências reguladoras e consórcios públicos.

2.2 Relação entre a vontade da entidade e do agente público

Algumas teorias procuraram estabelecer a relação entre a vontade das entidades e a dos agentes públicos neles inseridos. A primeira delas foi a da representação ou do mandato. Considerava-se que o agente público seria um representante do Estado que exerceria, em nome deste, um mandato. Essa teoria impedia a responsabilização civil do Estado, pois, qualquer ato ilícito praticado pelo agente era considerado como exorbitante do mandato e, por isso, não gerava a responsabilidade do Estado.

Atualmente, predomina a teoria da imputação, segundo a qual os atos dos agentes públicos são considerados atos do próprio Estado. Eles não seriam representantes da entidade em que atuam, mas “presentantes”, ou seja, no exercício de sua função, os agentes públicos não agem em seu nome, mas em nome da entidade. Essa teoria possibilitou a responsabilização civil do Estado, pois, de acordo com ela, mesmo os ato ilícitos são considerados atos estatais e, portanto, passíveis de responsabilização.

3. Órgãos

3.1 Introdução

Os órgãos, tal como as entidades, são instituídos por lei para a execução de determinadas funções. Diferenciam-se destas pela inexistência de personalidade jurídica, ou seja, os órgãos são apenas divisões internas da estrutura das entidades. A Lei 9.784/99 (art. 1°, § 2°, I) assim define órgão: “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”.

Um dos atributos da personalidade jurídica é poder de celebrar contratos em nome próprio. Assim, por exemplo, um contrato para a aquisição de armas para o Departamento de Polícia Federal (órgão) somente poderia ser feito em nome da União (entidade). Porém, a Constituição Federal (art. 37, § 8°) dispôs que é possível ao órgão a celebração de contrato, nos seguintes termos:

“A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade.”

O termo “contrato” (legalmente denominado de “contrato de gestão”) é, juridicamente, de impropriedade flagrante. Primeiramente, porque órgãos não podem contratar, em vista da ausência de personalidade jurídica. Em segundo lugar, contrato, em sentido estrito, é um acordo entre duas pessoas com interesses divergentes e é inconcebível a existência de contrariedade de interesses entre um órgão e a entidade a qual ele compõe. Por isso, apesar de receber a forma de contrato, a verdadeira natureza jurídica desse instrumento é de acordo administrativo.

A jurisprudência também tem admitido que os órgãos da cúpula dos Poderes, o Ministério Público e a Defensoria Pública tenham personalidade judiciária ativa, ou seja, capacidade de estar em juízo na defesa de suas prerrogativas. Por exemplo: a Câmara Municipal (órgão do Município) pode demandar judicialmente contra o Município quando não houver o repasse devido das verbas. Nesse sentido, veja-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO – DEFESA JUDICIAL DE ÓRGÃO SEM PERSONALIDADE JURÍDICA – PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DA CÂMARA DE VEREADORES.

1. A regra geral é a de que só os entes personalizados, com capacidade jurídica, têm capacidade de estar em juízo, na defesa dos seus direitos.

2. Criação doutrinária acolhida pela jurisprudência no sentido de admitir que órgãos sem personalidade jurídica possam em juízo defender interesses e direitos próprios, excepcionalmente, para manutenção, preservação, autonomia e independência das atividades do órgão em face de outro Poder.”

(REsp 649824 / RN, julgado em 28/03/2006)

Situação peculiar é prevista constitucionalmente para o Judiciário (art. 99), o Ministério Público (art. 127) e a Defensoria Pública (art. 134), órgãos que, devido à essencialidade das funções exercidas, têm características específicas de entidades, quais sejam: autonomia funcional (inexistência de subordinação a outros órgãos), administrativa (gestão dos assuntos internos, inclusive admissão e gestão de pessoal) e financeira (iniciativa de proposta orçamentária).

3.2 Classificação

3.2.1 Quanto à atuação funcional

Órgãos singulares ou unipessoais: “são os que atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante.Esses órgãos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente o têm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade é o desempenho de sua função precípua por um só agente investido como seu titular”. Ex.: No Poder Judiciário, os juízos são órgãos formados titularizados somente pelo juiz.

Órgãos colegiados ou pluripessoais: “são todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. Nos órgãos colegiados, não prevalece a vontade individual do seu Chefe ou Presidente (...): o que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria”. Ex.: Conselho Nacional de Justiça, composto de 15 membros.No Poder Judiciário, os órgãos de segunda instância são colegiados, enquanto que, na primeira instância, são titularizados por mais de um agente apenas as Turmas Recursais e os juízos militares.

Os órgãos colegiados diferenciam-se também dos singulares pela necessidade de observância de um processo administrativo definido para a edição de seus atos. Em qualquer um dos casos, os atos praticados geralmente são simples, pois, mesmo nos órgãos colegiados, as decisões tomadas por maioria de votos são consideradas como um ato único, não tendo nenhum efeito jurídico os votos vencidos.

Órgãos colegiados homogêneos são aqueles formados por agentes públicos que ocupam cargos idênticos, como Ministros de Estado.

3.2.2    Quanto à estrutura

Órgãos simples: são as menores unidades de atuação da administração pública, uma vez que não se subdividem em outros órgãos. Ex.: Procuradoria-Regional do Banco Central no Distrito Federal;

Órgãos compostos: subdivididos em outros órgãos, hierarquicamente inferiores. Ex.: Ministério da Justiça, dentro do qual estão inseridos vários órgãos, como o Departamento de Polícia Rodoviária Federal.

3.2.3 Quanto à hierarquia

Órgãos independentes: são criados pela Constituição e devem obediência apenas a ela e às leis. Formados por agentes políticos, remunerados por meio de subsídio. Formam a cúpula de cada um dos poderes dos entes federativos. Nesse sentido, são órgãos independentes:

a) na União: Presidência da República, Tribunais, Procuradoria-Geral da República, Congresso Nacional e Tribunal de Contas da União;

b) nos Estados e no Distrito Federal: Governadoria, Tribunal de Justiça, Procuradoria-Geral de Justiça, Assembléia Legislativa e Tribunal de Contas;

c) nos Municípios: Prefeitura e Câmara Municipal.

Órgãos autônomos: estão diretamente subordinados aos órgãos independentes, mas têm amplo poder normativo, técnico e decisório. Nesse sentido, são órgãos autônomos:

a)      na União: Ministérios, Advocacia-Geral da União, Controladoria-Geral da União, etc.;

b)      nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios: secretarias, etc.;

Órgãos superiores: subordinados aos órgãos autônomos, não têm autonomia administrativa nem financeira. Ex.: Secretaria da Receita Federal, órgão subordinado ao Ministério da Fazenda;

Órgãos subalternos: subordinados a todos os outros órgãos, têm reduzido poder decisório, exercendo basicamente funções rotineiras e de atendimento aos usuários. Ex.: Superintendência Regional da Polícia Federal no Estado do Pará.

3.2.3    Quanto à função que exercem

Órgãos ativos: “os que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica”. Ex.: Conselho Monetário Nacional, que edita resoluções obrigatórias para todo o sistema financeiro nacional.

Órgãos consultivos: “os de aconselhamento e elucidação (pareceres) para que sejam tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos”. Ex.: Advocacia-Geral da União, que expede pareceres para a resolução de problemas jurídicos.

Órgãos de controle: “são os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos e agentes”. Ex.: Tribunal de Contas da União, que controla (fiscaliza e revisa) as despesas governamentais.

4. Criação e extinção de entidades e de órgãos

As entidades e os órgãos somente podem ser criados por meio de lei, de iniciativa do chefe do Poder Executivo. No caso das entidades, a Constituição (art. 37, XIX) exige a edição de lei específica para sua criação: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Essa exigência também é estendida às subsidiárias dessas entidades (art. 37, XX): “depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”.

Apesar da ausência de previsão legal, entende-se, por semelhança, que entidades e órgãos públicos somente podem ser extintos por meio de lei.

Costumeiramente, adota-se a seguinte nomenclatura para a criação e extinção de órgãos e entidades:

a)      descentralização: criação de entidades. Ex.: a criação da Anatel descentralizou a fiscalização das empresas de telecomunicação, que antes estava a cargo do Ministério das Comunicações, órgão da União;

b)      desconcentração: criação de órgãos. Ex.: a constituição da Representação Regional do Banco Central em Belém do Pará, que passou a exercer a fiscalização das entidades financeiras na Região Norte, o que, antes, era atribuição da Regional de Fortaleza;

c)      centralização: extinção de entidades. Ex.: no Distrito Federal, foi extinta a Fundação Hospitalar e suas atribuições passaram a ser exercidas pela Secretária de Saúde; e

d)     concentração: extinção de órgãos. Ex.: várias pequenas agências da Receita Federal foram fechadas nos últimos anos. Suas funções passaram a ser exercidas por agências de maior porte.

Porém, essa identificação não é exata, pois as expressões citadas referem-se a transferência de atribuições de uma entidade para outra ou de um órgão para outro. Assim, a criação de empresas estatais que executam atividades econômicas não pode ser considerada como descentralização, uma vez que essa atribuição nunca foi exercida pela Administração Direta. Da mesma forma, a extinção de empresas estatais que realizam atividade econômica não pode ser considerada como centralização, pois a atribuição não é transferida para a Administração Direta, mas, simplesmente, deixa de ser executada pelo Estado.

5. Princípios da Administração Pública Federal

O Decreto-Lei 200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal, enuncia, no art. 6°, seus princípios fundamentais. Apesar de estarem previstos em norma da União, aplicam-se também aos outros entes federativos, uma vez que foram recepcionados pela Constituição de 1988. São eles:

Planejamento: “a ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados” (art. 7°). Esse princípio está implicitamente previsto no art. 165 da Constituição Federal.

Coordenação: “exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo” (art. 8°, § 1°). Esse princípio está expressamente previsto no art. 87, parágrafo único, I, da Constituição Federal.

Descentralização: é a distribuição do poder estatal entre diversos órgãos e entidades, contribuindo para limitar o exercício individual do poder e para dotar a Administração Pública de maior eficiência. Esse princípio foi reforçado pela Emenda Constitucional 19/98, que criou as agências executivas.

A descentralização é classificada em:

a)      territorial (órgãos e entidades que cuidam de regiões específicas);

b)      funcional, horizontal ou institucional (criação de entidades da administração indireta);

c)      hierárquica (criação de órgãos) – nesse caso, a descentralização também é chamada de desconcentração;

d)     por delegação da execução de serviços públicos a particulares, normalmente feita por ato ou contrato administrativo; e

e)      social, feita a entidades do Terceiro Setor.

Delegação de competência: é a transferência, por meio de ato discricionário e precário, de atribuições a outros órgãos, entidades ou agentes públicos. A delegação é regulamentada pelo Decreto 83.397/1979 e também é prevista nos arts. 11 a 14 da Lei 9.784/1999.

A delegação pode se dar:

a)      de um Poder a outro (ex.: lei delegada – CF, art. 68);

b)      de um órgão a outro, dentro do mesmo Poder (ex.: delegação de atribuições do Presidente da República aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República e ao Advogado-Geral da União – CF, art. 84, VI);

c)      de um ente federativo a outro (ex.: delegação de competência legislativa da União para os Estados – CF, art. 22, parágrafo único); e

d)     de entidades públicas a particulares (ex.: para organizações sociais – Lei 9.637/98).

Controle: é a atividade de fiscalização e de correção das atividades da Administração Pública. Esse princípio deve ser compatibilizado com o da eficiência, como bem coloca o art. 14 do DL 200/67, ao exigir a “supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco”. É previsto expressamente pelos arts. 70 a 75 da Constituição Federal.

O controle pode ser:

a) interno (exercido dentro de um mesmo Poder) ou externo (exercido por outro Poder);

b) hierárquico (exercido dentro da mesma entidade) ou finalístico – também chamado de supervisão ministerial (exercido pela administração direta sobre as entidades da administração indireta); etc.

6. Conceito de Administração Pública Direta

Administração Direta ou Centralizada é o conjunto dos órgãos componentes da estrutura de cada um dos entes federativos.Assim, existem as administrações diretas federal, estaduais, distrital e municipais. Nela, os serviços públicos são executados de forma centralizada (dentro da mesma pessoa jurídica), mas desconcentrada (distribuídos em vários órgãos, escalonados hierarquicamente).

Administração Pública em sentido subjetivo, orgânico ou material	Conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos encarregados de exercer a função administrativa.
Entidades	Conceito	Unidades de atuação administrativa com personalidade jurídica.
Espécies	Políticas e administrativas.
Relação entre a entidade e seus agentes	Teoria da imputação.
Criação	Descentralização
Extinção	Centralização
Órgãos	Conceito	Centros de competência internos às entidades.
	Quanto à hierarquia	Independentes, autônomos, superiores e subalternos.
Quanto à atuação funcional	Singulares e colegiados.
Quanto à estrutura	Simples e compostos.
Quanto à função que exercem	Ativos, de consultoria e de controle.
Criação	Desconcentração
Extinção	Concentração
Criação e extinção de órgãos e entidades	Necessariamente precedidas de lei.
Princípios da Administração Pública Federal	Planejamento, coordenação, delegação, descentralização e controle.
Administração Direta ou Centralizada	Conjunto dos órgãos integrantes da estrutura de um ente federativo.

Organização administrativa

NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO.

1- Organização administrativa: noções gerais, princípios.

1– Noções Gerais de Direito Administrativo

1.1– Conceito

Segundo  Hely  Lopes  Meirelles “Direito  Administrativo  é  o  conjunto  harmônico  de princípios  jurídicos  que  regem  os  órgãos,  os  agentes,  as  atividades  públicas  tendentes  a realizar, concreta, direta e imediatamente os fins desejados do Estado”.

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello “Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa”.

Maria Sylvia Di Pietro “ Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto  órgãos,  agentes  e  pessoas  jurídicas  administrativas  que  integram  a  Administração Pública,  a  atividade  jurídica  não  contenciosa  que  exerce  e  os  bens  de  que  utiliza  para  a consecução de seus fins, de natureza pública”.

O  conceito  de  Direito  Administrativo  pode  ser  elaborado    de  várias  maneiras  distintas, dependendo  da  conotação  do  autor  da  obra  a  ser  enfocada,  ou  seja,  de  acordo  com  as informações  e  o  mecanismo  didático  escolhido  pelo  doutrinador,  mas,  sempre  há  de  ser destacada as seguintes características do conceito de Direito Administrativo:

A – pertence ao ramo do Direito Público, ou seja, está submetido, principalmente, à regras de caráter público (tal qual o Direito Constitucional e o Tributário);

B – é considerado como direito não codificado, pois, não pode ser reunido em uma única lei e sim  em várias  leis específicas,  chamadas  de  legislações  esparsas  (ex.  Lei  de Licitações, Lei  de Improbidade Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal);

C  –  o  Direito  Administrativo  pátrio  é  considerado  não  contencioso,  ou  seja,  não  existe  a previsão  legal  de  Tribunais  e  Juízes  Administrativos  ligados  ao  Poder  Judiciário,  em  face  do Princípio  da  Jurisdição  Única,  onde  a  Constituição  Federal/88  concede  a  este  Poder  a atribuição típica de julgar os litígios.

D – possui  regras que se traduzem em Princípios Constitucionais (que levam este nome por estarem  previstos  na  própria  C.F./88.  no  art.  37,  caput)  e  Princípios  Infraconstitucionais

(previstos nas legislações específicas do tema Direito Administrativo).

E – tem como objeto o estudo da organização e estrutura da Administração Pública.

De  maneira  sintética  podemos  conceituar  Direito  Administrativo  como  o  conjunto  denormas e princípios que disciplinam a Administração Pública.

1.2 – Fontes do Direito Administrativo

O Direito Administrativo, que teve sua origem na França na época do Iluminismo,  possui as seguintes fontes, que o auxiliam em sua formulação:

A Lei, que em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo,

podendo ser considerada como fonte, as várias espécies de ato normativo;

• A  Doutrina,  formada  pelo  sistema  teórico  de  princípios  aplicáveis  ao Direito Administrativo;

FONTESSS

• A  Jurisprudência, representada  pela  reiteração  dos  julgados  sobre  um mesmo tema em um mesmo sentido;

• O Costume,  que  no  Direito  Administrativo  brasileiro,  exerce  ainda

influência,  em  razão  da  deficiência  da  legislação,  podendo  ser representado pela praxe administrativa (atos rotineiros e repetitivos).

1.3 – Regime Jurídico Administrativo

A expressão Regime Jurídico Administrativo é utilizada para designar, em sentido amplo, o regime de Direito Público a que está submetida a Administração Pública, ou seja, esta tem que observar normas de caráter público, onde o interesse da coletividade tem que prevalecer como finalidade única dos atos administrativos praticados pelo Administrador Público.

As  normas  de  natureza  pública  podem  conceder  à  Administração  Pública  tantoprerrogativas quanto restrições.

Prerrogativas quando oferece ao Agente Público, dentre outras atribuições, o Poder de Polícia, no qual há a utilização do Poder de Império (poder de coagir o Administrado a aceitar a imposição da vontade do Estado através de uma limitação ao direito subjetivo do particular).

Restrições no  que  diz  respeito  à  emissão  dos  atos  administrativos,  que  devem  estar sempre vinculados à finalidade pública, sob pena de serem declarados nulos de pleno direito, em virtude da presença de uma ilegalidade que causa um vício insanável na formulação do ato e compromete toda a sua estrutura.

No  que  diz  respeito  aos  requisitos  que  compõem  o  Regime  Jurídico  Administrativo, também  deve  ser  destacada  a  Supremacia  do  Interesse  Público  sobre  o  Interesse  Privado, onde a Administração Pública coloca-se em pé de desigualdade em face do particular, tendo em vista o fato desta poder impor a sua vontade (que representa o interesse da coletividade) em detrimento da vontade do particular (ex nas desapropriações, onde o interesse público se sobrepõem  ao  direito  de  propriedade  assegurado  ao  particular,  ressalvando  as  indenizações previstas em lei).

Regime Jurídico:

Direito Público;

Prerrogativas;

Restrições;

Supremacia do Interesse Público.

1.4 – Princípios Constitucionais da Administração Pública

• Legalidade;
• Impessoalidade;
• Moralidade;
• Publicidade;
• Eficiência.

São considerados Princípios Constitucionais, por estarem localizados no bojo do texto constitucional, e devem ser observados por toda a Administração Pública (Direta e Indireta), todas as Esferas de Governo (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), segundo o caput do art. 37, da C.F./88: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

“CF/Art.  37.  A  administração  pública  direta  e  indireta  de  qualquer  dos  Poderes  daUnião,  dos  Estados,  do  Distrito  Federal  e  dos  Municípios  obedecerá  aos  princípios  de legalidade,  impessoalidade,  moralidade,  publicidade  e  eficiência  e,  também,  ao  seguinte:”

• Princípio da Legalidade

É  considerado  pela  doutrina  como  um  princípio  genérico,  pois,  todos  os  outros princípios (constitucionais e infra-constitucionais) derivam deste, sendo, portanto, o princípio norteador mais importante a ser observado pela Administração Pública.

Por este princípio podemos afirmar que o Estado só faz aquilo que a lei determinar, ou seja, um ato legal, legítimo é aquele praticado de acordo com os ditames legais. O cidadão pode  fazer  tudo  o  que  a  lei  não  proibir,  segundo  o  art.  5º,  II,  da  CF/88,  mas,  o  agir  da Administração Pública necessita estar previsto em lei, esta deve agir quando, como e da forma que a lei determinar.

O ato administrativo praticado pelo Agente Público sem a observância da legalidade, torna o ato  nulo de pleno direito, tendo em vista, a presença de um vício insanável em sua estrutura, chamado de ilegalidade.

• Princípio da Moralidade

A Administração Pública impõem ao Agente Público que pratica o ato administrativo um comportamento ético, jurídico, adequado. Não basta a simples previsão legal que autorize o agir da administração pública, é necessário que além de legal, o ato administrativo também seja aceitável do ponto de vista ético-moral, segundo o que está expresso no artigo 37, § 4º da CF/88.

O conceito jurídico de  moralidade é de difícil elaboração, pois, considera elementos subjetivos para a sua formação. Elementos estes que podem se modificar de acordo coma sociedade, a base territorial e a época em que é formulado. Razão pela qual a lei pertinente ao assunto, Lei de Improbidade Administrativa, Lei n° 8.429/92, não faz menção a um conceito de moralidade, mas, sim a sanções a serem aplicadas aos que praticarem atos considerados como sendo de improbidade administrativa, ou seja, atos imorais do ponto de vista administrativo.

O  Princípio  da  Moralidade  guarda  estreita  relação  com  os  costumes  adotados  pelaAdministração Pública.

• Princípio da Impessoalidade

O agir da Administração Pública não se confunde com a pessoa física de seu agente, até porque este age com base na lei, tendo esta a característica de ser genérica (erga ommes – contra todos). Significa que o agir da administração pública não pode prejudicar ou beneficiar o cidadão individualmente considerado. Impõe ao Administrador Público que só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que atinge o bem da coletividade.

Podemos conceituar o Princípio da Impessoalidade de três maneiras distintas (todos estes conceitos são aceitos pelos examinadores das bancas de concurso público):

Segundo  Hely  Lopes  Meirelles o  Princípio  da  Impessoalidade  pode  ser  considerado como  sinônimo  do  Princípio  da  Finalidade,  em  que  impõe  ao  administrador  público  que  só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica  expressa  ou  virtualmente  como  objetivo  do  ato,  de  forma  impessoal.  Ainda,  como    o princípio  da  finalidade  exige  que  o  ato  seja  praticado  sempre  com  finalidade  pública,  o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros.

Segundo  Celso  Antônio  Bandeira  de  Mello,  a  impessoalidade  se  confunde  com  o conceito do Princípio da Isonomia, no qual fica vedada a prática de ato administrativo sem interesse  público ou  conveniência  para  a  Administração,  visando  unicamente  a  satisfazer interesses  privados,  por  favoritismo ou  perseguição  dos  agentes  governamentais,  sob  forma de desvio de finalidade, configurando senão o próprio princípio da isonomia.

Segundo  ainda,  outros  doutrinadores,  a  impessoalidade  é  o  fundamento  para  a Responsabilidade  Objetiva  do  Estado,  ou  seja,  o  agir  da  Administração  Pública  não  se confunde com a pessoa física de seu agente, até porque este age com base na lei.

Significa que o Agente Público é um mero instrumento do Estado na consecução de seus  fins,  ou  seja,  ao  praticar  o  ato  administrativo,  na  verdade,  o  Agente  Público  executa  a vontade  do  Estado  e  não  sua  vontade  pessoal. A  Responsabilidade  Objetiva  do  Estado  está prevista no parágrafo 6°, do art. 37, da CF./88, que diz: “As pessoas jurídicas de direito público e  as  de  direito  privado  prestadoras  de  direito  público  responderão  pelos  danos  que  seus agentes,  nesta  qualidade  causarem  a  terceiros,  assegurado  o  direito  de  regresso  contra  o responsável nos casos de dolo ou culpa.”.

• Princípio da Publicidade

Diz respeito à imposição legal da divulgação no Órgão Oficial (Diário Oficial da União, Diário do Minas Gerais, Diário Oficial do Município) do ato administrativo, como regra geral, no  intuito  do  conhecimento  do  conteúdo  deste  pelo  Administrado  e  início  de  seus  efeitos externos.  A  publicidade  do  ato  administrativo  o  torna  exeqüível,  ou  seja,  passível  de  ser exigido pela Administração Pública, a sua observância.

Nem  todos  os  atos  administrativos  necessitam  de  divulgação  oficial  para  seremválidos. Existem exceções onde esta publicidade será dispensada, conforme previsto no art. 5°, inciso LX, da C.F./88, como nos casos de:

assuntos de segurança nacional;

investigações policiais;

interesse superior da Administração Pública.

• Princípio da Eficiência

O Princípio da Eficiência não estava previsto no texto constitucional original da

C.F./88, tal princípio foi o único acrescentado à C.F. através da Emenda Constitucional n.º 19/98, que trata da Reforma Administrativa do Estado.

Ao ser inserido no caput do art. 37, da C.F./88, o Princípio da Eficiência, implantou-se no Brasil a Administração Pública Gerencial. As  Avaliações Periódicas de Desempenho, que geram  a  estabilidade  flexível  do  servidor,  e  o Contrato  de  Gestão,  são  exemplos  desta  nova cultura que passa a ser instalada no âmbito interno da Administração Pública.

1.5 – Princípios Infraconstitucionais da Administração Pública

Os Princípios Infraconstitucionais possuem esta denominação por estarem previstos em outras legislações esparsas  e específicas que não a C.F.., podendo ser citado como exemplo a Lei  de  Licitações  Públicas,  a  Lei  de  Improbidade  Administrativa,  a  Lei  de  Processo Administrativo Federal, etc.

-     Supremacia do Interesse Público;

-     Presunção de Legitimidade;

-     Continuidade do Serviço Público;

-     Isonomia ou Igualdade;

-     Razoabilidade e Proporcionalidade;

-     Motivação;

• Princípios Infraconstitucionais

-     Ampla Defesa e Contraditório;

-     Indisponibilidade ou Poder-dever;

-     Autotutela;

-     Segurança Jurídica;

A – Supremacia do Interesse Público

Segundo este princípio, o interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado ou individual, isto ocorre devido ao fato do Estado defender o interesse da coletividade quando pratica os atos administrativos e não apenas o interesse de um único administrado.

A Supremacia do Interesse Público não prejudica a possibilidade de pagamento das indenizações devidas em virtude de lei ao particular. Como exemplo podemos mencionar o caso da desapropriação de um bem imóvel  pertencente a um particular para a construção de um hospital público, neste caso a lei prevê o pagamento de uma indenização por parte do Estado.

O Princípio da Supremacia do Interesse Público coloca o particular em pé de desigualdade com o Poder Público, isto se deve ao fato do ato administrativo ter sempre como finalidade atender o interesse da coletividade.

B – Presunção de Legitimidade

Também chamado por alguns autores de Presunção de legalidade, partimos do pressuposto que os atos administrativos praticados pelo Estado ao serem emitidos devem estar de acordo com a lei vigente, mas, nem sempre é esta a realidade dos fatos, pois, em muitas hipóteses o que temos são atos administrativos praticados em desacordo os seus requisitos de formação e validade.

Sendo assim, podemos afirmar, que a presunção de legitimidade do ato administrativo é apenas relativa, isto porque a lei nos permite provar o contrário, ou seja, provar que a Administração Pública não praticou o ato da maneira devida causando assim uma ilegalidade que pode levar à anulação do ato.

O ônus da prova em contrário cabe ao administrado e não à Administração

Pública.

C – Continuidade do Serviço Público

Os serviços públicos oferecidos pela Administração Pública à coletividade, devem ser prestados de maneira contínua, sem interrupções, não podendo ser suspensos sem a comunicação prévia das autoridades pertinentes aos administrados.

Este princípio limita o direito de greve do servidor público previsto no art. 37, inciso VII, da C.F., mas o assunto ainda aguarda regulamentação legal.

Para o militar, há proibição expressa de greve.

D – Princípio da Isonomia ou da Igualdade

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da igualdade impõe à Administração Pública a vedação de qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém. Segundo o autor, “não sendo o interesse público algo sobre que a Administração dispõe a seu talante, mas, pelo contrário, bem de todos e de cada um, já assim consagrado pelos mandamentos legais que o erigiram à categoria de interesse desta classe, impõe-se, como conseqüência, o tratamento impessoal, igualitário ou isonômico que deve o Poder Público dispensar a todos os administrados”.

Vários são os institutos do Direito Administrativo que traduzem a importância desse princípio: licitação (art. 37, XXI, da CF/88), provimento de cargos mediante concurso público (art. 37, II, da CF/88), etc.

E – Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade

Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio da razoabilidade visa a proibir o excesso, no sentido de aferir a compatibilidade entre meios e fins de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais. Ou seja: veda a imposição pelo Poder Público, de obrigações e sanções em grau superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. Assim, se o administrador adotar medida manifestamente inadequada para alcançar a finalidade da norma, estará agindo em detrimento do princípio da razoabilidade.

Embora a Lei nº 9.784/99 refira-se separadamente ao princípio da razoabilidade e ao da proporcionalidade, a idéia deste envolve a daquele e vice-versa. Isso porque, como adverte Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios utilizados pela Administração e os fins que ela deve alcançar.

A  emissão  de  um  ato  administrativo  que  contenha  razoabilidade  e  proporcionalidade, está  ligada  aos  atos  de  natureza  discricionária (poder  de  escolha,  opção,  margem  de oportunidade  e  conveniência  oferecida  pelo  Estado  ao  Agente  Público  na  prática  de determinados atos administrativos).

F – Princípio da Motivação

Com base nesse princípio, exige-se do administrador público a indicação dos fundamentos de fato e de direito que motivaram suas ações. A Administração Pública está obrigada a agir na conformidade da lei, todos os seus atos devem trazer consigo a demonstração de sua base legal bem como das razões de fato que ensejaram a conduta administrativa.

Trata-se, portanto, de formalidade essencial para permitir o controle da legalidade dos atos administrativos. Nesse sentido, é forma de salvaguardar os administrados do capricho dos governantes.

O que existe na Administração Pública atualmente, é uma orientação, um norte, repassado aos Administradores Públicos na qual os atos administrativos ao serem emitidos, independente da sua natureza, ou seja, vinculados ou discricionários, devam ser fundamentados, motivados, a fim de se garantir  futuros direitos dos administrados e facilitar a prestação de contas inerentes aos Administradores Públicos.

G – Ampla Defesa e Contraditório

O sentido desse princípio, no âmbito da Administração Pública, é o de oferecer aos administrados a garantia de que não serão surpreendidos com restrições à sua liberdade, sem as cautelas preestabelecidas para sua defesa. Tal princípio encontra guarita no art. 5º, inciso LV, da C.F./88, que diz:  “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.”

H – Indisponibilidade ou Poder-dever

A Administração Pública não pode dispor livremente de um patrimônio que não lhe pertence, pois, na verdade, os bens públicos pertencem a toda a coletividade, sendo o Estado apenas o seu gestor, exercendo a tutela destes.

Quando o Administrador Público deixa de praticar um ato administrativo previsto em lei, ele poderá ser punido pela omissão, pois, tinha não só o poder, mas, também o dever da prática do ato.

I – Autotutela

O Estado tem o dever de fiscalizar a emissão dos seus atos administrativos, para isto, conta com um mecanismo que possui três espécies de controle: a anulação, a revogação e a convalidação dos atos administrativos.

Na anulação do ato administrativo, este se faz em virtude da existência de uma ilegalidade, uma ilicitude, ou seja, de um vício insanável, que não pode ser suprido, tendo em vista, a ausência de um requisito fundamental para a formação deste ato (competência, finalidade ou forma); quando a Administração Pública detectar a existência de um ato administrativo passível de ser anulado, este se fará de forma vinculada, obrigatória, por imposição legal. Caso a Administração Pública não anule o seu próprio ato ilícito, caberá ao Poder Judiciáriofazê-lo, mediante ação judicial (Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública), por provocação do interessado.

Na revogação, a Administração Pública revoga um ato perfeito, mas, não mais conveniente e nem oportuno para esta; trata-se de um ato iscricionário, com uma certa margem de poder de opção, escolha, faculdade; somente a própria Administração Pública poderá revogar os seus atos, não recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judiciário.

Na convalidação (convalidar é consertar, suprir uma ausência), a Administração Pública pratica um ato Administrativo que contém um vício sanável em um dos seus requisitos de formação do ato (motivo ou objeto), ou seja, comete uma ilicitude passível de ser suprida; a convalidação se faz de forma discricionária; somente a própria Administração Pública poderá convalidar os seus atos, não recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judiciário.

J – Princípio da Segurança Jurídica

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da segurança jurídica foi expressamente previsto como de observância obrigatória pelo Administrador Público com o objetivo de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração, conforme disposto no inciso XIII do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.784/99:

“Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação.”

Como lembra a autora, o princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esferaadministrativa, a mudança de interpretação de determinadas normas legais, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. E isso gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando sua situação será passível de ser contestada pela própria Administração.

Este princípio se destaca no respeito que a Administração Pública deva ter quanto ao direitoadquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito praticados em defesa do Administrado.